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我国小作坊食品安全监管研究——以《食品安全法》为视
来源:《食品安全法治》2011年第3期 作者:朱 峰 日期:2011年08月24日

我国小作坊食品安全监管研究

——以《食品安全法》为视角

 

朱峰*

 

摘要:鉴于我国严峻的食品安全形势,在对不同地区整治小作坊的特色模式进行分析后,结合相关的监管经验做出总结,希望可以对小作坊的监管提供参考性意见。

Abstract: In view of strict food safety situation, it analyzes characteristic modes of small food workshops regulation in different areas, summarizes related regulation experience, and provides some advisory opinions.

 

近年来,国人对于食品安全问题,可谓深受其苦。有关资料证实,屡屡发生的食品安全事件中有50%以上是由食品加工“小作坊”造成的。

对于这些食品小作坊,监管难度不言而喻:一方面是生产者分散于城乡地区,流动性、隐蔽性很大,不易监管;另一方面,监管部门感觉监管成本过高。种种原因,导致食品小作坊成为食品安全问题的高发群体。[1]

鉴于小作坊食品生产具有流动性、地域性、多样性等特点,又与各地民众生活习惯息息相关,同时其生产的食品多数没有统一的标准,产品质量和风味稳定性都不易控制和衡量,因此不适合用全国性的法律统一规制。

然而,对于一方面是为了谋生,一方面又与大中型食品企业竞争市场的小作坊来说,政府如何监管才能既保障食品安全,又能维护小作坊与大企业竞争中的公平,不是单纯能靠开展几场专项整治工作能解决的问题。面对这么一个事关民生但又问题多发的小作坊,有关部门仍未找到一条合适的途径对其进行管理和规制。有鉴于此,在对不同地区整治小作坊的特色模式进行分析后,结合相关的监管经验做出总结,希望可以对小作坊的监管提供参考性意见。

一、我国食品小作坊的现状及问题

我国目前约有50万家食品生产企业,与西方国家以大食品企业为主的情形不同,我国成规模的企业仅15万家左右,大多数是10人以下的小企业、小作坊。它们遍布农村和城市,大多是以此为谋生手段,一家几口人共同经营一家小作坊,过着一种小富即安的生活。小作坊食品在不同地区都形成了各自的特色,地地道道的各地小吃也极大丰满了民众的生活,给地方文化增添了色彩和活力。这些食品小作坊不仅可以赚取一家的基本生活费,而且解决了社会就业压力,同时又给周围的群众带来了便利。食品小作坊的消费群体大多是中低档收入者,对他们而言,一周购买几次小作坊加工的食品不仅吃着方便,而且价格便宜。因为许多小作坊食品都需要纯手工制作,很难形成机械化或工业化规模大批量生产,所以很少有大中型企业生产深受广大群众喜爱的同类食品,也就必然形成了食品小作坊的市场。因此,食品小作坊在各地有着他们生存的合理性和必然性。

由于小作坊从业人员的数量制约,生产条件的简单和从事的生产加工活动范围限制了它的发展。目前,小作坊主要存在三大“顽疾”:一是生产设备简陋,管理水平低,生产环境普遍较差,卫生状况不佳。二是人员自律性差,质量诚信度低下。[2]三是从业人员法律意识淡薄,职业道德缺失。

二、国内各地食品小作坊的监管特色

在全国范围内开展专项整治工作之后,各地也探索并尝试了很多各具特色的小作坊监管模式。下面具体分析各地在小作坊监管中取得的初步成果:

(一)山东小作坊发展走标准化、规范化、卫生化、专业品牌化道路

为指导作坊主规范生产,济南市质量技监局制定了《豆制品小作坊基本质量安全卫生条件》,针对家庭小作坊的特点,对豆腐生产场所、必备生产设备、加工原料要求、添加剂使用等方面进行具体指导。为了引导辖区内郑庄豆腐坊健康发展,历城区分局发动2004 年成立的郑庄豆制品协会,组织业户联合生产、联合扩大销售,通过取证、注册商标等手段开拓超市,部队学校食堂等大客户市场,帮助农民致富。[3]

(二)陕西采用“龙头带动,专业合作,股份联合经营,园区集中”模式做大做强小作坊

面对全省6507 家食品生产加工企业及小作坊,陕西省质检系统以专项整治为契机,采取打扶结合的方式,探索出了“龙头带动”、“专业合作”、“股份联合经营”、“园区集中”等四种长效监管模式,[4]目前已在全省推广。

(三)江西探索五种模式改造食品加工小作坊

江西省质监部门疏堵结合,对1444 家无证无照、无质量安全意识、生产环境恶劣的非法加工小作坊坚决予以关闭。同时因地制宜探索了“股份合作+联合经营”、“基地生产+统一销售”、“协会推动+联合做大”、“工业园区+集中生产”、“制定标准+行业自律”等五种模式,[5]有效改造转化了全省3000 多家传统食品加工小作坊的生产技术条件,提升了食品生产加工质量安全保障能力,带动了农民增收。

(四)安徽蚌埠通过普查建档模式对小作坊进行专项整治

安徽省蚌埠市局在专项整治中,结合工作实际,开创了食品安全监管的新局面。创立了“政府下文,乡镇联动,部门配合、村村参与”的普查建档模式。该市质监局淮上责任区探索出这种工作模式,通过淮上区政府下文,由乡镇牵头部署,各村、居委会负责普查小企业,小作坊情况,质监部门依据普查结果建立管理档案,查清了无营业执照、卫生许可证的非法小作坊的底数,掌握了企业生产经营情况。这种模式在各责任区得到推广,不仅促使全局摸查建档工作势如破竹,进展顺利,而且也有效地调动了政府部门、企业共同参与食品安全整治的工作积极性。[6]

(五)浙江省嵊泗县食品小作坊走向集约化发展道路

2006 年年初,嵊泗县率先对豆制品加工作坊实行“撤扩并”,把在泗礁本岛的8 家作坊整编成3 家生产企业,按照《嵊泗县豆制品生产加工要求细则》要求,对生产厂房和设备全部进行了更新改造,技术改造资金均在10 万元以上,厂房面积达到150 平方米以上。而后把这种模式在全县各小岛乡镇推广,原则上每个小岛乡镇保留1家豆制品生产企业。随后,有关部门把豆芽、熟肉作坊也集中到一个厂房,分车间进行加工,实行统一管理。为推动小作坊整治,县政府及有关部门在供水、供电、房屋租金、技改贴息等方面给加工户以大力支持。据介绍,浙江通过龙头带动、专业合作、行业推进、股份联合、区域集中五种模式,整合了1.5 万家小作坊,保证了百姓的食品安全。[7]

三、对国内小作坊监管特色的思考

近几年,全国各地不断加强小作坊监管,一些地区也探索出了较为成功的小作坊整合模式,这让人们看到了很多小作坊有利的方面。例如江西、山东、浙江这些地区,政府对小作坊的监管没有停留在盲目取缔的阶段,而是更多通过帮扶的政策,鼓励、支持小作坊做大做强,在很多地区都涌现出龙头带动、专业合作、行业推动、股份联营、区域集中等小作坊发展模式,而且经过实践检验,在这些模式的转变下,小作坊的条件得到了很大的改善,以往家庭式的小作坊逐渐被联小做大的食品企业所取代,从业人员的法律意识也有了提高,小作坊食品的安全性也随之有了保障。

不论是在国内还是国外,哪里都有街头小贩的存在,在我国,除了街头流动商贩还有着许多食品小作坊,这些行业的存在都是自主就业的一种途径,也都为人们提供着方便和实惠,在城市发展和商业增长中也发挥着巨大的作用。因此,赋予小作坊生产加工食品的合法性,为他们争取适当的市场也是合理的和必要的。

四、对我国食品小作坊监管的建议

(一)客观看待小作坊食品安全问题

中国传统饮食文化,千年传承,有些靠的就是小作坊,像贵州茅台酒就是从小作坊起家逐渐做大的。今天的小作坊也许就是明天的大企业,因此,我国有些食品小作坊的存在也是必要的。在小作坊的管理上不应该把重点放在限制小作坊入市竞争上,而应该鼓励和引导那些有前途的小作坊向规模化方向发展。

(二)小作坊发展需要更多的政策支持

作为政府部门,应该在政策上扶持小作坊的发展,根据具体情况为小作坊提供更多的优惠政策,减少小作坊的后顾之忧,使其把更多的精力放在自身食品卫生安全管理上。政府应该建立方便快捷的申请证照的渠道,并适当降低办证费用,促使小作坊坊主主动办理证照。在对小作坊的税收管理方面也应适当减免。对证照齐全的小作坊政府部门还应考虑为其从业人员提供免费的体检服务和发放免费的食品安全知识手册。

(三)政府应转变小作坊监管方式

目前,我国对小作坊的监管主要是采取全国性的突击整治,没有建立完善的长期监管模式,这就使一些小作坊的食品安全问题不能得到有效地根治。因此,政府应从先前的管制型向服务型转变,在监管小作坊的手段上也应用柔性的管理方式取代以前的强硬的管理方式。对证照齐全的小作坊应放宽管制,采取不定期抽查;对证照不齐全的小作坊应采取说服教育的方式鼓励其申办证照,对拒不办证又不具备生产条件的小作坊予以取缔;对街头流动性小作坊、小摊贩除了对其限定区域外,政府也应该考虑派人统一管理该区域的卫生情况,对不达卫生条件的摊贩可以将其驱赶出该区域,并对其进行适当处罚,而不应该使用以往的简单没收其生产工具的做法。

(四)明确小作坊经营者的法律责任,提高行业自律

《食品安全法》规定了食品生产经营者对其生产经营的食品的卫生安全承担责任,只有明确这类主体的责任才能够从源头上保证小作坊食品安全。政府可以定期向小作坊的生产经营者宣传食品安全法律法规,提高民众的守法意识,也应该结合一些奖惩措施,给当地的食品作坊设定卫生安全达标标准,根据各作坊实际情况分别给予奖励或惩罚,并将考核结果通过媒体向公众公示。

(五)消费者应增强自我保护意识,充分发挥消费群体的监督作用

消费者是食品安全的最直接的监督者,当整个消费群体都能培养起较强的安全消费意识时,对于小作坊,尤其是卫生条件差的小作坊来说也间接地起到了监督作用。如果消费者都不去购买那些证照不全,不卫生的作坊食品时,也会促使他们改善环境。因此,在对小作坊的食品安全监管方面也应做好对消费者食品安全法律意识的普及宣传。

近几年,全国各地不断加强小作坊监管,一些地区也探索出了较为成功的小作坊整合模式,这让人们看到了小作坊很多有利的方面。事实上,小作坊食品不是必然与违法和取缔联系在一起的。小作坊不等于劣质,大企业不等于优质,个别大企业和名牌产品也是会发生质量问题的,如果一味强调加强小作坊的监管和限制,不综合考虑小作坊的生存环境的话,对小作坊来说无疑是不公平的。对于有生产条件和产品都合格且方便百姓的小作坊应该包容他们的存在,要区别对待,加强规范。政策上不能过多地限制小作坊生产食品的类型和销售市场的范围,应该给小作坊一定的自由,正确引导小作坊向符合规范、扩大规模的方向发展。



* 朱峰,上海交通大学凯原法学院研究生。本文原载《长春理工大学学报》2010年第8期。

[1] 邹声文、周婷玉、张景勇等:《如何让百姓吃上“放心饭”》,《华东旅游报》(2008-09-04)。

[2] 俞建定:《食品小作坊监管之我见》,《监督与选择》2007年第10期。

[3] 梁丽、朱文达:《小作坊整治示范化特色产品产业化山东省济南市食品安全区域监管责任制发挥效能》,《中国质量报》(2007-12-13)。

[4] 王梅:《舞龙头促合作入股份进园区陕西省探索出四种小作坊长效监管模式》,《中国质量报》(2007-11-16)。

[5] 熊爱林:《江西探索五种模式改造食品加工小作坊》,《中国食品质量报》(2008-04-26)。

[6] 安徽省质量技术监督局:《关于印发安徽省质量技术监督局2007年食品生产加工小企业监管工作计划的通知》(皖质办函[2007126 号)。

[7] 沈君跃、郑嵩杉、高红光:“浅谈嵊泗食品加工小作坊整治对策与措施”,http://www.zszl.gov.cn/news/view.asp? id=688.

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